Le Conseil européen de Nice s’est conclu sur un échec total. Il s’agit par ailleurs d’un échec annoncé pour lequel on n’a aucune raison d’être déçu, dans la mesure où il n’y avait aucune raison de se faire des illusions, avant même la tenue du Sommet. Les problèmes cruciaux du processus de l’unification européenne avaient été rigoureusement exclus de l’ordre du jour. On savait donc qu’à Nice on serait confronté à des positions minimalistes. Il aurait donc été naïf de s’attendre à ce qu’un compromis d’un bon niveau émerge de cette confrontation.
Certains ont attribué la pauvreté des résultats du Sommet au fait que les gouvernements n’étaient pas suffisamment disposés à donner la priorité à l’intérêt général européen par rapport aux intérêts nationaux. Ceux-là semblent ne pas réaliser que des gouvernements d’Etats souverains, démocratiquement responsables face à des parlements nationaux et des électeurs nationaux, ne peuvent que poursuivre leurs propres intérêts nationaux. En Europe ces comportements ne se produisent pour le moment que dans la mesure où ils restent compatibles avec le cadre de l’Union. Mais le processus de l’intégration européenne lui-même n’a pas été le résultat de la domination de l’intérêt européen sur les intérêts nationaux mais plutôt celui de la coïncidence partielle de l’un et des autres. Suivant les circonstances, cette coïncidence peut être plus ou moins importante voire même tout à fait absente. Et lorsqu’elle est faible ou inexistante, c’est l’intérêt national qui l’emporte inévitablement sur l’intérêt européen. Il est vrai que l’impuissance et l’irresponsabilité d’Etats qui sont désormais dépassés par le cours de l’histoire donnent à leurs conflits de pouvoir le caractère de mesquines querelles de clocher. Mais imputer l’incapacité des gouvernements à faire avancer le processus de l’unification européenne, dans le cadre politico-institutionnel existant, à leur absence de bonne volonté, cela n’a aucun sens. C’est plutôt ce cadre politico-institutionnel qu’il faut mettre en discussion et affronter le problème du transfert de souveraineté des Etats-membres à l’Union, c’est à dire le problème de la création d’un gouvernement européen démocratiquement responsable face à un parlement et à un électorat européens. Il faut souligner que, si la perspective qu’un certain nombre de gouvernements, dans un moment de danger et sous l’impulsion de quelques leaders éclairés, décident d’abandonner leur souveraineté et de fonder un Etat fédéral européen est certes difficile, celle que ces mêmes gouvernements renoncent à poursuivre leur intérêt national sans renoncer à leur souveraineté est structurellement impossible.
Tout ceci signifie que l’époque des réformes partielles de l’Union est révolue. Les problèmes institutionnels abordés à Nice – aussi futiles qu’insolubles quand on les considère isolément – ne peuvent trouver une solution simple que s’ils sont examinés dans le contexte d’une réforme globale de l’Union, c’est à dire comme des aspects d’une constitution fédérale. On peut illustrer cette affirmation par l’exemple du vote à la majorité, présenté par certains comme la panacée qui résoudrait tous les maux de l’Union en dépassant le blocage du veto. On sait qu’à Nice, les gouvernements se sont opposés à l’extension du vote à la majorité au-delà d’un nombre réduit de domaines d’une importance secondaire. Le vote à l’unanimité a été rigoureusement maintenu dans tous les secteurs les plus importants et là où il a été remplacé par le vote à la majorité qualifiée, il a été soumis à des conditions telles qu’elles le rendent substantiellement équivalent à un vote à l’unanimité.
La déception engendrée par ce résultat chez certains ne peut venir que d’un manque de compréhension de la nature réelle de l’Union. Le vote à la majorité est un des caractères distinctifs de la démocratie. Mais la démocratie fonctionne à l’intérieur des Etats et non dans les rapports entre eux. A l’intérieur des Etats, les différentes tendances peuvent s’opposer parce que la solidité du cadre institutionnel dans lequel le débat politique se déroule est garantie par le consensus unanime des citoyens à l’égard de la constitution. Dans une confédération telle que l’Union européenne actuelle, le cadre institutionnel est au contraire fragile et fondé sur l’accord des Etats qui en font partie. Si les intérêts vitaux d’un ou plusieurs d’entre eux venaient à être menacés par une décision à la majorité sur un thème d’importance décisive, ce cadre institutionnel faible serait tout de suite mis en danger par un refus probable d’exécuter les décisions prises de la part des Etats mis en minorité. L’unanimité pour les décisions importantes est donc la principale garantie de la permanence de l’Union et il n’est pas difficile de prévoir qu’elle restera intacte tant que l’Union conservera son caractère confédéral actuel. Certes, il est un fait que la contrainte de l’unanimité rend l’Union ingouvernable et cela d’autant plus que le nombre de ses membres augmente. Mais la manière de sortir de l’impasse n’est certainement pas l’introduction du vote à la majorité dans un cadre confédéral, mais plutôt la création des conditions de l’exercice de la démocratie à l’intérieur de l’Union, c’est à dire sa transformation en un Etat fédéral.
Ceci dit, on ne peut que constater que le débat du Sommet a signifié une importante chute de ton par rapport aux discours de Fischer et de Chirac dans les mois qui ont précédé Nice. Les hommes qui avaient alors dénoncé l’insuffisance des institutions européennes actuelles et soutenu avec vigueur la nécessité de leur réforme globale se sont battus avec acharnement à Nice sur de petites questions de préséance et de prestige national et ils ont renvoyé toute décision ultérieure sur l’avenir de l’Europe à une conférence intergouvernementale qui ne devrait pas se tenir avant 2004, sur la base d’un mandat où transparaît nettement l’intention d’affaiblir l’Union plutôt que de la renforcer. L’irritation et le ressentiment entre la France et l’Allemagne ont succédé à l’esprit de collaboration dans la recherche d’une vision commune de l’avenir qui avait caractérisé la phase précédente.
Mais cette constatation ne doit pas conduire au pessimisme. Les hommes politiques réagissent diversement suivant les contextes dans lesquels ils sont amenés à agir. A Nice, l’absence d’un grand projet rendait inévitable l’apparition de fastidieuses disputes de pouvoir et de prestige. Mais, une fois que les irritations de Nice se seront calmées, les leaders européens seront à nouveau confrontés à la nécessité de donner l’impression à leurs opinions publiques qu’ils poursuivent des objectifs qui, sans pour autant sacrifier la souveraineté nationale, font avancer l’unification européenne : et ils devront alors constater que depuis la création de l’euro, aucun de ces objectifs n’est plus en vue. Les contradictions du processus apparaîtront alors de plus en plus clairement. Du reste, ce n’est pas un hasard si, dans les mois qui ont précédé Nice, on a tant parlé de fédéralisme et de constitution européenne. Le problème de la fondation d’un noyau fédéral à l’intérieur de l’Union a été, de fait, mis à l’ordre du jour et il ne sera pas facile de le remettre dans un tiroir. Il reste vrai que, jusqu’au moment de la fondation de la fédération européenne, les intérêts nationaux continueront à primer sur l’intérêt commun européen. Mais il est aussi vrai que l’insuffisance radicale de la méthode intergouvernementale viendra toujours plus évidente et qu’elle marquera toujours plus profondément la conscience et les discours des hommes politiques. Les fédéralistes, présents à Nice avec une grande manifestation, apporteront leur contribution afin que, quand les pouvoirs nationaux seront mis en danger, la partie européenne de la conscience divisée des leaders de l’Union l’emporte sur sa partie nationale.
Publius