L’économie globale semble être à la veille de nouvelles turbulences, mais cette fois l’épicentre de la crise ne se situera plus ni aux USA, ni dans l’eurozone (sauf changements brusques de ligne), mais plutôt dans les pays émergents plus fragiles qui commencent à souffrir de la fin de la politique de quantitative easing de la Federal Reserve et de la politique plus agressive des pays européens dans le commerce international. Ce que peut ensuite amorcer ce foyer de tensions sur les bourses européennes et mondiales et comment il peut influer sur l’instabilité globale, n’est pas prévisible avec précision. Toutefois les commentaires sont assez unanimes en mettant en évidence que l’excès de liquidité qui a inondé les pays émergents et qui ne s’est pas traduit en réformes structurelles, est maintenant destiné à laisser à découvert les économies plus fragiles et à en faire ressortir la moindre compétitivité et les déséquilibres. A cela s’ajoute l’arrêt du cycle d’augmentation des prix des matières premières qui agit d’une manière analogue sur les pays qui en sont de gros exportateurs.
Ce qui se passe semble confirmer que, dans l’économie globale, le fait d’avoir la capacité politique d’opérer des choix en mesure de garantir un développement durable a acquis de plus en plus d’importance pour chaque pays. Même les USA ont dû suivre cette logique en orientant leur économie vers une relance des entreprises de production et en développant les secteurs innovateurs, la recherche et la formation, ainsi que vers le choix de l’autosuffisance énergétique. Parallèlement, ils ont engagé le processus difficile vers une correction partielle des inégalités sociales croissantes et un renforcement de la réglementation du système bancaire et du secteur financier en commençant à poser, au moins, les bases minimales pour un développement plus équilibré. Le tout pouvant encore profiter de la position avantageuse qu’ils continuent à avoir par rapport au reste du monde, avec leur statut de grande puissance non seulement financière et monétaire, mais aussi politique et militaire.
Dans ce cadre, l’Europe, malgré les critiques répétées qui émanent périodiquement du monde anglo-saxon et même du FMI, est en réalité allée dans une bonne direction en reconnaissant son grand handicap de ne pas être une puissance continentale, mais une somme d’économies nationales hétérogènes et donc de ne pas pouvoir exploiter un quelconque avantage compétitif sur le reste du monde. C’est ainsi qu’elle a engagé le long et complexe parcours qui doit la mener à dépasser sa fragmentation politique et les tensions internes liées au différentiel de compétitivité des différentes économies et des divers systèmes nationaux. Les turbulences qui ont réapparu sur les marchés devraient donc fonctionner comme un rappel efficace de sa condition encore en souffrance et renforcer le processus entrepris ces derniers mois ; c’est à dire, celui de l’achèvement de l’union monétaire à travers la réalisation des quatre unions (bancaire, fiscale, économique et politique) indiquées dans le document présenté au Conseil européen de décembre 2012 (Vers une authentique union économique et monétaire).
Le Conseil de décembre 2013 a représenté une étape importante le long de ce parcours parce qu’il a pris des décisions cruciales concernant la première (l’union bancaire), et il a mis en chantier l’union fiscale en posant aussi la question de l’hypothèse de la création d’un embryon de budget autonome de l’eurozone, alimenté par des ressources propres ; c’est ainsi qu’à été ouverte, de fait, la discussion sur le démarrage de l’union économique et politique, parce que les problèmes de légitimité démocratique et de capacité politique de gouvernement liés aux mesures mises en chantier, rendent des changements dans ce sens inéluctables.
Pour ce qui concerne l’union bancaire, le tournant de l’accord obtenu en décembre est constitué par l’affirmation du principe de la mutualisation des risques qui, de fait, est sanctionné par la naissance du nouveau mécanisme de sauvetage des banques. C’est donc, d’une part, l’affirmation du principe du contrôle commun d’un système bancaire qui, avec la création de la monnaie européenne, ne peut plus se permettre de rester encore national ; d’autre part, c’est le début d’un partage des problèmes qui est la condition nécessaire pour transformer la réalité actuelle fragmentée en un ensemble unitaire. En outre, la différence substantielle par rapport aux systèmes nationaux actuellement en vigueur, malgré les critiques à propos de la dotation du Single Resolution Fund (SRF) que l’on considère comme dérisoire – qui est de toute façon égale à celle de la Federal Deposit Insurance Company (FDIC) américaine – sera avant tout la fonction de prévention (et aussi de dissuasion par sa valeur politique) que le nouvel ensemble de règles et de contrôles pourra commencer à exercer. Tout cela étant donné, et le fait que les décisions prises en décembre représentent cependant un pas important et décisif ayant été souligné, il est toutefois nécessaire de mettre aussi en évidence à la fois qu’à partir de maintenant, certaines améliorations essentielles sont nécessaires (avant tout la réduction drastique de la période de transition prévue pour le fonctionnement complet du SRF), et que, dans tous les cas, il n’est pas pensable que l’union bancaire qui, à elle seule, ne suffit pas à résoudre les problèmes de l’UEM, résiste sans des avancées ultérieures concernant les autres unions. Mario Draghi lui-même l’a rappelé au Parlement européen courant décembre en soulignant que l’union bancaire « est une condition nécessaire, mais non suffisante ». La différence fondamentale entre le SRF et le FDIC, en fait, est donnée par le cadre politique dans lequel les deux mécanismes opèrent : aux USA, malgré les difficultés, la liaison du régime de contrôle et de résolution avec le système du gouvernement fédéral (et donc avec les fonds fédéraux) est consolidée du point de vue institutionnel et juridique, tandis que dans l’eurozone, il manque un budget de type fédéral et un Trésor européen (et le SRF n’a actuellement même pas accès aux fonds du MES).
Au Conseil, on a aussi discuté du démarrage d’un système d’accords contractuels, concertés réciproquement, et des mécanismes de solidarité corrélés dans le cadre de l’eurozone, même si les conclusions renvoient à un approfondissement de la question en chargeant le Président du Conseil et le Président de la Commission d’élaborer des propositions à rapporter au Conseil européen lors de la réunion d’octobre 2014 « dans la perspective d’arriver à un accord global sur les deux éléments ». La négociation s’annonce difficile parce qu’il s’agit d’un passage où toutes les questions controversées qui bloquent les Etats arrivent sur la table : la peur de perdre leur souveraineté de la part des pays plus fragiles, le risque à l’inverse que les pays du Nord craignent de créer les conditions du moral hazard (déjà expérimenté plusieurs fois) ; et puis la crainte de s’aventurer dans une modification des traités qui doivent être soumis à un référendum dans certains pays qui craignent qu’il leur échappe des mains (spécialement en France), et les difficultés liées à la nécessité d’harmoniser le cadre de l’Union avec celui plus restreint de l’eurozone du moment où celle-ci se transformerait en union économique et politique. Cependant, au bout du compte, un accord devra être trouvé parce qu’il s’agit d’un passage qui constitue, encore une fois, une condition indispensable à la survie de l’euro. D’un côté il est nécessaire que se créent, comme le demande l’Allemagne, les liens de politique économique capables de faire converger les standards de compétitivité de tous les pays de l’euro, même des plus faibles. En même temps, la demande, en particulier italienne et française, de créer une capacité financière autonome de l’eurozone pour stimuler les économies des pays membres (créant ainsi des mécanismes de solidarité corrélés aux accords contractuels) est d’autant plus juste, parce que c’est seulement en construisant une capacité de redistribution au niveau européen, reliée à un pouvoir d’intervention politique, qu’on peut échapper au cercle vicieux de l’austérité sans croissance.
La question de fond à régler est donc celle de la création d’une capacité fiscale autonome de l’eurozone avec laquelle on pourra arriver à alimenter un budget additionnel qui ne soit pas le fruit de simples transferts de la part des Etats (et qui ne se traduise pas, comme c’est le cas maintenant, en un mécanisme de solidarité en dernière instance « horizontal », entre Etats souverains) ; mais qui implique directement les citoyens grâce à l’introduction d’un impôt européen. Le passage ultérieur nécessaire, c’est que les parlementaires européens de l’eurozone (selon les modalités que le Parlement européen pourra établir, s’il veut s’engager à le faire : à travers une commission ad hoc composée de parlementaires de l’eurozone, ou bien en opérant en formation restreinte, ou sur la base de toute autre hypothèse qui pourra être indiquée) s’expriment sur les recettes fiscales et le contenu des accords.
La création d’un budget autonome de l’eurozone requiert une modification des traités qui n’est pas encore à l’ordre du jour. Les prochains pas qui seront faits sur les contrats et les mécanismes de solidarité corrélés dans le cadre de l’eurozone devront quasi certainement être donc compatibles avec les traités existants et il est facile pour les gouvernements de pouvoir recourir encore une fois au moyen des traités internationaux, pour simplifier la procédure de l’entrée en vigueur, en reportant les changements institutionnels globaux. Mais cela n’empêche pas que les problèmes sont désormais tous sur la table et qu’ils doivent donc guider les orientations de ceux qui, de fait, poursuivent les changements (et sont conscients de l’enjeu comme en témoignent les interventions les plus récentes du Président Hollande dans sa conférence de presse à l’Elysée le 14 janvier, le discours de la Chancelière Merkel du 29 janvier au Bundestag, les déclarations délivrées par Schäuble à Bruxelles le 27 janvier). Par conséquent, la question déterminante pour évaluer la portée et les effets des mécanismes de solidarité sera celle de la modalité de leur financement. Sur ce point, les conclusions du Conseil de décembre sont silencieuses, mais il est clair que, si l’accord que l’on obtiendra consiste encore une fois à recourir exclusivement à des contributions nationales pour l’alimenter, on retombera dans les mêmes contradictions – y compris les tensions entre pays du Nord et du Sud – qui bloquent la gouvernance de l’eurozone et qu’on voudrait au contraire dépasser. Le véritable défi de la création des mécanismes de solidarité réside donc dans la décision de les financer par un impôt européen, ouvrant ainsi aussi le processus de l’implication du Parlement européen.
La progressivité et la lenteur avec laquelle les pays de l’eurozone procèdent ne doit pas être confondue avec l’absence de volonté d’arriver à l’objectif. Les obstacles à surmonter sont énormes et réussir à avoir dans le même temps le consensus sur un projet d’union politique dans les pays-clés (la France et l’Allemagne avec l’apport de l’Italie) a toujours été le problème qui a freiné la construction européenne. Mais aujourd’hui une convergence réelle est possible, plus qu’elle ne l’a été par le passé, quand l’axe franco-allemand semblait fonctionner parfaitement, mais, du fait qu’on n’était pas pressé par l’urgence et l’inéluctabilité des choix à réaliser, on se dispersait dans des déclarations grandiloquentes qui ne sont pas suivies de faits.
Maintenant, sans les faits, l’Europe meurt ; c’est ce que la France et l’Allemagne, ou tout du moins leurs leaders actuels, semblent avoir compris. Ce devrait être l’engagement de tous, en premier lieu de l’Italie qui, en assurant la présidence tournante de l’UE, aura davantage de pouvoir d’intervention dans l’organisation du Conseil d’octobre, que de faire que ces faits se réalisent.
Publius