L’Union européenne a atteint un stade de son processus d’intégration qui la place devant une série de choix existentiels. D’une part, côté positif, le processus d’intégration fiscale s’est accéléré suite à la mise en place de l’initiative « Next Generation EU » (UE nouvelle génération) et la Conférence sur l’avenir de l’Europe a ouvert des perspectives de réforme des traités ; d’autre part, l’Union doit faire face à la dérive autoritaire de certains de ses États membres qui, ces dernières années, ont démantelé, par une série de réformes constitutionnelles, les principes de l’État de droit solennellement inscrits dans les traités européens.
La crise de la démocratie est un problème qui touche tous les États membres. Cependant, deux d’entre eux, la Hongrie et la Pologne, connaissent aujourd’hui une situation de dérive autoritaire extrêmement grave et incontrôlée, ne pouvant plus jouir d’une presse libre et d’une magistrature indépendante. Il est important de noter que les pulsions antidémocratiques des partis au pouvoir sont étroitement liées à la doctrine souverainiste dont ils se font le porte-parole : l’Union européenne est en effet le dernier rempart protégeant les principes de pluralisme, de démocratie et d’État de droit, et pouvant empêcher (ou au moins ralentir) l’achèvement du projet autoritaire dans ces pays. Afin d’endiguer la crise de la démocratie en Pologne et en Hongrie, les institutions européennes ont pris ces dernières années plusieurs mesures, tant par des approches politiques fondées sur le dialogue (mais qui, pour l’essentiel, ont échoué) que, récemment, par l’adoption par le Parlement et le Conseil, à l’initiative de la Commission, d’un règlement instaurant un régime de conditionnalité pour l’accès aux ressources du budget de l’UE en cas de violation de l’état de droit[1].
Ces dernières années, la Cour de justice a elle aussi rendu une série d’arrêts visant à garantir les principes de l’État de droit, notamment à l’encontre de la République de Pologne. Dans une série de décisions, les juges de Luxembourg ont censuré certaines des transformations les plus contestées du système judiciaire polonais, notamment la réforme du Tribunal constitutionnel, dont la composition a été modifiée pour l’inféoder à la majorité au pouvoir[2], et la création d’une chambre disciplinaire de la Cour suprême, compétente pour examiner les procédures disciplinaires à l’encontre des juges, mais ne répondant pas aux exigences d’indépendance et d’impartialité[3]. C’est précisément en réaction à ces censures que, le 7 octobre 2021, le Tribunal constitutionnel a adopté un avis à la demande du Premier ministre polonais, dans lequel il a déclaré l’inconstitutionnalité des traités européens (dans l’interprétation donnée par la Cour de justice) dans la mesure où ils consentent aux institutions européennes d’agir ultra vires, de nier la primauté de la Constitution polonaise et, selon les termes du Tribunal constitutionnel polonais, d’empêcher la Pologne d’agir comme un État démocratique et pleinement souverain.
Cet arrêt constitue manifestement une atteinte très grave au principe de primauté du droit européen. Ce principe, qui s’inspire des clauses de suprématie propres aux systèmes fédéraux, est affirmé dans la jurisprudence de la Cour de justice depuis l’affaire Costa contre Enel (1964). Il prévoit qu’en cas de conflit entre une règle européenne et une règle nationale (y compris la Constitution), c’est cette dernière qui doit être écartée. Cela a permis à la Cour de garantir l’intégrité et l’efficacité de l’ordre juridique communautaire depuis plus de 50 ans. C’est en vertu du principe de primauté que l’Union européenne parvient à mettre en œuvre ses règles et à développer ses politiques dans tous les États membres. Sans ce principe, les États pourraient facilement ignorer ou écarter les règles européennes qui ne leur conviennent plus.
Malheureusement, la décision du tribunal polonais de remettre en question la primauté du droit européen (et donc la résilience de l’ensemble de l’ordre juridique de l’UE) n’est pas un phénomène isolé, mais seulement le cas le plus flagrant d’un affrontement entre juges européens et nationaux. En effet, l’absence de développement de l’Union en tant qu’État fédéral a créé une tension entre l’exercice de la souveraineté politique et du contrôle démocratique direct par les citoyens, qui sont restés confinés au niveau national, et le caractère partiellement supranational de certaines compétences et certaines prérogatives exercées par les institutions européennes et nécessaires au fonctionnement de l’Union européenne.
Cette situation a fait qu’au fil du temps les cours suprêmes des systèmes juridiques nationaux ont imposé des conditions et des limites au principe de primauté. Si elles n’étaient à l’origine que des hypothèses abstraites (violation des droits fondamentaux par l’Union), elles se sont étendues au fil du temps à des domaines de plus en plus vastes et soumises à l’appréciation des cours constitutionnelles nationales (par le biais du contrôle du caractère ultra vires et de la doctrine de l’identité constitutionnelle). Ainsi, avant même que la Cour polonaise n’exprime la primauté de la constitution nationale sur le droit européen, la Cour constitutionnelle fédérale allemande avait également déclaré l’illégitimité de la décision de la Cour de justice de l’UE sur la validité du plan d’achat d’obligations publiques (PSPP) de la BCE[4].
Outre la réaction appropriée de la Cour de justice, qui a également condamné la Pologne à verser à la Commission européenne une astreinte d’un million d’euros par jour, l’affrontement avec le Tribunal constitutionnel polonais a en effet montré que ce fait que les États membres restent aujourd’hui en dernier ressort les détenteurs exclusifs de la souveraineté risque de remettre en cause les fondements mêmes de l’ordre juridique européen, a fortiori en cas de crise de l’état de droit.
Parallèlement aux mesures prises pour contenir les pulsions autoritaires de certains États membres, la solution structurelle à la crise de la démocratie nationale doit donc être trouvée dans le renforcement de la démocratie européenne. Cet objectif ne peut être atteint que par un développement fédéral de l’Union. Pour cette raison également, il est impératif que la Conférence sur l’avenir de l’Europe fasse émerger le débat sur les réformes politiques et institutionnelles et les transferts de compétences qui peuvent donner à l’Union les instruments et l’autorité nécessaires pour empêcher que les valeurs de l’Union et les droits de ses citoyens soient foulés aux pieds sur le territoire des États membres.
Publius
[1] Règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relatif à un système général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union.
[2] Arrêt du 24 juin 2019, affaire C-619/18, Commission c. Pologne (indépendance de la Cour suprême).
[3] Arrêt du 15 juillet 2021, affaire C-791/19, Commission c. Pologne (régime disciplinaire des juges).
[4] Arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale allemande, affaire PSPP, 5 mai 2020.