L’economia globale sembra essere alla vigilia di nuove turbolenze, ma questa volta l’epicentro della crisi non saranno più né gli USA, né (salvo bruschi cambi di linea) l’eurozona, bensì quei paesi emergenti più fragili che incominciano a soffrire la fine della politica del quantitative easing della Federal Reserve e la politica più aggressiva dei paesi europei nel commercio internazionale. Cosa poi questo focolaio di tensioni possa innescare nelle borse europee e mondiali, e come possa incidere sulla stabilità globale, non è prevedibile con precisione. I commenti, tuttavia, sono abbastanza unanimi nell’evidenziare che l’eccesso di liquidità che ha inondato i paesi emergenti e che non si è tradotto in riforme strutturali è destinato ora a lasciare scoperte le economie più fragili e a farne risaltare la minore competitività e gli squilibri. A questo si aggiunge l’arresto del ciclo dell’incremento dei prezzi delle materie prime, che agisce analogamente sui paesi che ne sono forti esportatori.
Quanto accade sembra confermare che, nell’economia globale, acquista sempre più importanza per ciascun paese il fatto di avere la capacità politica di operare scelte in grado di garantire uno sviluppo duraturo. Anche gli USA hanno dovuto seguire questa logica, indirizzando la propria economia verso il rilancio della manifattura e potenziando i settori innovativi, la ricerca e la formazione, unitamente alla scelta dell’autosufficienza energetica. Parallelamente hanno avviato il faticoso processo di parziale correzione delle crescenti diseguaglianze sociali e di aumento della regolamentazione del sistema bancario e del settore finanziario, iniziando a porre almeno le basi minime per uno sviluppo più equilibrato. Il tutto potendo ancora sfruttare la posizione di vantaggio che continuano ad avere rispetto al resto del mondo per il loro status di grande potenza finanziaria e monetaria, oltre che politica e militare.
In questo quadro l’Europa, nonostante le ripetute critiche che periodicamente arrivano dal mondo anglosassone e dallo stesso FMI, in realtà si è mossa in direzione corretta, riconoscendo il proprio grande handicap di non essere una potenza continentale, ma una somma di economie nazionali disomogenee, e di non poter quindi sfruttare alcun vantaggio competitivo sul resto del mondo. Si è così incamminata lungo il complesso percorso che deve portarla a superare la propria frammentazione politica e le tensioni interne legate al divario competitivo delle diverse economie e dei diversi sistemi nazionali. Le turbolenze che si riaffacciano sui mercati dovrebbero dunque funzionare come un efficace memento della sua condizione ancora sospesa e rafforzare il processo intrapreso negli ultimi mesi; vale a dire, quello del completamento dell’unione monetaria attraverso la realizzazione delle quattro unioni (bancaria, fiscale, economica e politica) indicate nel documento presentato al Consiglio europeo del dicembre 2012 (Verso un’autentica unione economica e monetaria).
Il Consiglio del dicembre 2013 ha rappresentato una tappa importante lungo questo percorso, perché ha preso decisioni cruciali riguardo alla prima (l’unione bancaria), e ha messo in cantiere l’unione fiscale, ponendo anche la questione dell’ipotesi della creazione di un embrione di bilancio autonomo dell’eurozona alimentato da risorse proprie; in questo modo è stata aperta, di fatto, la discussione sull’avvio dell’unione economica e di quella politica, perché i problemi di legittimità democratica e di capacità politica di governo connessi con i passaggi in cantiere rendono ineludibili dei cambiamenti in tal senso.
Per quanto riguarda l’unione bancaria, il punto di svolta dell’accordo raggiunto in dicembre è costituito dall’affermazione del principio della mutualizzazione dei rischi che di fatto viene sancita con la nascita del nuovo meccanismo per il salvataggio delle banche. Da un lato, quindi, l’affermazione del principio del controllo comune di un sistema bancario che, con la creazione della moneta europea, non può più permettersi di essere ancora nazionale; e l’avvio, dall’altro lato, di una condivisione dei problemi che è condizione necessaria per trasformare l’attuale realtà frammentata in un insieme unitario. Inoltre, la differenza sostanziale rispetto ai sistemi nazionali attualmente in vigore, nonostante le critiche per quella che viene ritenuta una dotazione irrisoria del Single Resolution Fund (SRF) – che comunque è pari a quella della Federal Deposit Insurance Company (FDIC) americana – sarà la funzione soprattutto di prevenzione (e anche di deterrenza, per il suo valore politico) che il nuovo insieme di regole e controlli potrà incominciare ad esercitare. Detto tutto ciò, e sottolineato il fatto che le decisioni prese a dicembre rappresentano pertanto un passo importante e incisivo, bisogna anche evidenziare sia che sono necessari sin da subito alcuni miglioramenti essenziali (primo fra tutti la riduzione drastica dei tempi di transizione previsti per il pieno funzionamento del SRF), sia che, in ogni caso, l’unione bancaria, di per sé, da sola non basta a risolvere i problemi dell’UEM, né è pensabile che resista senza ulteriori avanzamenti nelle altre unioni. Lo aveva ricordato lo stesso Mario Draghi al Parlamento europeo lo scorso dicembre, sottolineando che l’unione bancaria ”è una condizione necessaria, ma non sufficiente”. La differenza fondamentale tra il SRF e il FDIC, infatti, è data dal quadro politico in cui i due meccanismi operano: negli USA, nonostante le difficoltà, è consolidato dal punto di vista istituzionale e giuridico il collegamento del regime di controllo e risoluzione con il sistema di governo federale (e, quindi, con i fondi federali), mentre nell’eurozona mancano un bilancio di tipo federale e un Tesoro europeo (e il SRF non ha per ora accesso neppure ai fondi del MES).
Nel Consiglio si è discusso anche dell’avvio di un sistema di accordi contrattuali reciprocamente concertati e dei meccanismi di solidarietà correlati nell’ambito dell’eurozona, e le conclusioni rimandano ad un approfondimento della questione, incaricando il presidente del Consiglio e il presidente della Commissione di elaborare proposte da riferire al Consiglio europeo nella riunione dell’ottobre del 2014 “nella prospettiva di giungere a un accordo complessivo su entrambi gli elementi”. Il negoziato si annuncia difficile, perché si tratta di un passaggio in cui vengono al pettine tutte le questioni controverse che bloccano gli Stati: la paura di perdere la propria sovranità da parte dei paesi più fragili, il rischio, viceversa, che paventano i paesi del Nord di creare le condizioni per il (già più volte sperimentato) moral hazard; e poi il timore di avventurarsi in una modifica dei trattati che in alcuni paesi deve essere sottoposta a referendum e che si teme possa sfuggire di mano (specie in Francia), le difficoltà legate alla necessità di armonizzare il quadro dell’Unione con quello più ristretto dell’eurozona nel momento in cui questa si trasformasse in un’unione economica e politica. Tuttavia, alla fine un accordo dovrà essere trovato, perché si tratta di un passaggio che costituisce, ancora una volta, una condizione indispensabile per la sopravvivenza dell’euro. Da un lato è necessario che si creino, come chiede la Germania, dei vincoli di politica economica capaci di far convergere gli standard di competitività di tutti i paesi euro, anche dei più deboli. Al tempo stesso, la richiesta, in particolare italiana e francese, di creare una capacità finanziaria autonoma dell’eurozona con la quale incentivare le economie dei paesi membri (creando quindi meccanismi di solidarietà correlati agli accordi contrattuali) è altrettanto giusta, perché solo costruendo una capacità di redistribuzione a livello europeo, collegata ad un potere di intervento politico, si può spezzare il circolo vizioso dell’austerità senza crescita.
Il nodo di fondo da sciogliere è quindi quello della creazione di una capacità fiscale autonoma dell’eurozona, con cui giungere ad alimentare un bilancio aggiuntivo che non sia il frutto di semplici trasferimenti da parte degli Stati (e che quindi non si traduca, come accade ora, in un meccanismo di solidarietà in ultima istanza “orizzontale”, tra Stati sovrani); ma che coinvolga direttamente i cittadini grazie all’introduzione di un’imposta europea. Il passaggio ulteriore necessario è che i parlamentari europei dell’eurozona (nei modi che lo stesso Parlamento europeo potrà stabilire, se vorrà impegnarsi a farlo: tramite una commissione ad hoc composta da parlamentari dell’eurozona, oppure operando in composizione ristretta, o in base a qualche altra ipotesi analoga che potrà essere indicata), si esprimano sulle entrate fiscali e sul contenuto degli “accordi”.
La creazione di un bilancio autonomo dell’eurozona richiede una modifica dei trattati che ancora non è all’ordine del giorno. I prossimi passi che verranno fatti sui contratti e sui meccanismi di solidarietà correlati nell’ambito dell’eurozona quasi sicuramente dovranno quindi essere compatibili con i trattati esistenti, ed è facile che i governi possano ricorrere ancora una volta allo strumento dei trattati internazionali per semplificare l’iter dell’entrata in vigore, posponendo i cambiamenti istituzionali complessivi. Ma ciò non toglie che i problemi siano ormai tutti sul tappeto, e che pertanto debbano guidare gli orientamenti di chi, di fatto, porta avanti i cambiamenti (ed è consapevole della posta in gioco, come testimoniano gli interventi più recenti del presidente Hollande nella sua conferenza stampa all’Eliseo del 14 gennaio, il discorso della cancelliera Merkel del 29 gennaio al Bundestag, le dichiarazioni rilasciate da Schaeuble a Bruxelles il 27 gennaio). Pertanto, la questione determinante per valutare la portata e gli effetti dei meccanismi di solidarietà sarà quella della modalità del loro finanziamento. Su questo punto le conclusioni del Consiglio di dicembre tacciono, ma è chiaro che, se l’accordo che verrà raggiunto sarà ancora una volta quello di ricorrere esclusivamente a contributi nazionali per alimentarli, inevitabilmente si ricadrànelle stesse contraddizioni – incluse le tensioni tra paesi del Nord e del Sud – che bloccano la governance dell’eurozona e che invece si vorrebbero superare. La vera sfida della creazione dei meccanismi di solidarietà risiede quindi nel decidere di finanziarli con un’imposta europea, avviando così anche l’iter del coinvolgimento del Parlamento europeo.
La gradualità e la lentezza con cui i paesi dell’eurozona stanno procedendo non deve essere confusa con l’assenza di volontà di arrivare all’obiettivo. Gli ostacoli da superare sono enormi e riuscire ad avere contemporaneamente il consenso su un progetto concreto di unione politica nei paesi chiave (Francia e Germania, con l’apporto dell’Italia) è sempre stato il problema che ha frenato la costruzione europea. Ma una convergenza reale oggi è più possibile di quanto non lo fosse in passato, quando l’asse franco-tedesco sembrava funzionare perfettamente, ma, per il fatto di non essere pressato dall’urgenza e dall’ineludibilità delle scelte da compiere, si disperdeva spesso in dichiarazioni roboanti cui non riuscivano a seguire i fatti.
Ora, senza fatti l’Europa muore; e questo Francia e Germania, o almeno i loro attuali leader, sembrano averlo capito. Deve essere impegno di tutti, e in primo luogo dell’Italia che, come presidenza di turno dell’UE, avrà maggior potere di intervento nell’organizzazione del Consiglio di ottobre, far sì che questi fatti si realizzino.
Publius